I Independent Living Institutes yttrande till lagrådsremiss Vissa skärpta villkor för anhöriginvandring och begränsade möjligheter till uppehållstillstånd av humanitära skäl avråder Jamie Bolling och Mari Siilsalu starkt att gå vidare med regeringens förslag.
Tanken bakom lagförslaget är att ytterligare minska antalet asylsökande, ”förbättra integrationen”, och därmed också minska kostnaderna för staten och är i linje med överenskommelsen mellan regeringen och Sverigedemokraternas målsättningen att omfattningen av rätten till familjeåterförening ska ligga på lägsta nivå som är tillåtet enligt EU-rätt.
Antalet asylsökande kommer säkert minska om förslaget genomförs, skriver Jamie Bolling, verksamhetsledare och Mari Siilsalu, jurist i Independent Living Institutes (ILI:s) yttrande men detta ”på bekostnad av fler individer som trots ett desperat behov av internationellt skydd inte kommer att beviljas sådant skydd. Utöver det potentiellt förödande utfallet för individen kommer detta också innebära påtagligt försämrad efterlevnad av Sveriges internationella förpliktelser inom asylrätt och mänskliga rättigheter.”
De hänvisar till bland annat till artikel 8 tillsammans med artikel 14 i Europakonventionen och pekar på att just gruppen migranter med funktionsnedsättning riskerar att drabbas hårdare än andra.
Läs hela remissyttrandet nedan:
Independent Living Institute remissyttrande
– till lagrådsremiss Vissa skärpta villkor för anhöriginvandring och begränsade möjligheter till uppehållstillstånd av humanitära skäl – Ju2023/00511
Introduktion
Independent Living institute är en ideell tankesmedja som drivs av personer med funktionsnedsättning för att främja våra rättigheter. Disabled Refugees Welcome (DRW) är en verksamhet där vi arbetar med rättigheter för migranter med funktionsnedsättning. Projektet Disabled Refugees Welcome – ömsesidig integration och rätten till arbete (RTA) pågår just nu som en del av DRWs verksamhet med finansiering från Allmänna Arvsfonden och där fokuserar vi på att främja rätten till arbete för migranter med funktionsnedsättning. Utifrån en omvärldsanalys som genomförts i RTA-projektet lämnar vi synpunkter på förslagen i utkastet till lagrådsremiss Vissa skärpta villkor för anhöriginvandring och begränsade möjligheter till uppehållstillstånd av humanitära skäl.
Inledande kommentarer kring ärendet
I linje med överenskommelsen mellan regeringen och Sverigedemokraterna grundas förslagen om skärpta villkor för anhöriginvandring och begränsade möjligheter till uppehållstillstånd av humanitära skäl i övertygelsen om att ett högt antal migranter i jämförelse med andra europeiska länder i kombination med bristande integration är orsaken till att Sverige numera står inför stora utmaningar med växande utanförskap i samhället. Inledningsvis skulle vi vilja problematisera kring påståendet för att påvisa avgörande brister, vilket i sin tur leder till brister och missuppfattningar i analysen kring ärendet i lagrådsremissen och därmed förslag på förändringar som sannerligen inte kommer att ha önskad effekt, inte minst anser vi att förslaget kommer att förvärra utanförskapet och kraftigt försämra efterlevnaden av mänskliga rättigheter i Sverige.
Migrationspolitiken har under en förhållandevis lång tid spelats ut mot bakgrunden av ett tydligt narrativ av kris och hot mot välfärden i Sverige. År 2015 använde Sverige likt många andra länder ett narrativ om flyktingkris, en samhällskris som uppstått på grund av vågen av flyktingar som sökt internationellt skydd i Europa. År 2020 kom samhällskriser i samband med spridning av Covd 19 viruset och nu sedan Rysslands fullskaliga invasionskrig i Ukraina och senaste situationen med kraftigt ökad gängkriminalitet med dessa har krisnarrativet blivit en verklig ledstjärna i svensk politik. Sedan 2015 års flyktingkris har det förts fram ett budskap om ekonomiska utmaningar, brist på olika resurser i samhället och behov av att värna välfärden i Sverige mot olika slags yttre hot som medförs av krisen.
Högre antal migranter leder till utanförskap?
Krisnarrativet har präglat svensk politik och inte minst migrationspolitik som i ökande utsträckning styrs av signalpolitiken sedan 2015 och redan inneburit omfattande nedskärningar i olika regulationer kring rätten till uppehållstillstånd samt tillgång till välfärden i Sverige för migranter. Ett exempel på dessa är betydligt mer strikta integrationskrav såsom försörjningskrav vid anhöriginvandring och ansökan om permanent uppehållstillstånd som infördes med den tillfälliga lagen 2016 och som inte avskaffades när den tillfälliga lagen upphörde. Det är tydligt att signalpolitiken fungerar utifrån målsättningen att minska antalet nya asylsökande i Sverige.
År 2016 minskade antalet asylsökande kraftigt i jämförelse med år 2015 och sedan dess har antalet nya asylsökande successivt minskat för varje år.[1] Att Sverige anses erbjuda de sämsta levnadsvillkoren för flyktingar från Ukraina i jämförelse med andra nordiska länder[2] verkar också fungera utifrån målsättningen att människor i behov av skydd helst inte ska söka sig hit. Sverige har tagit minst antal Ukrainska flyktingar per capita i jämförelse med andra nordiska länder.[3] Så, utifrån påståendet att ett högt antal migranter i kombination med bristande integration orsakar utanförskap i samhället, kan vi nu ställa frågan om den kraftiga minskningen i antalet asylsökande har lett till en förbättring i den sociala sammanhållningen i Sverige? Det ofta påstås i den politiska debatten att ett stort antal migranter leder till bland andra sociala problem och försämrad integration, finns det enligt studier som gjorts i området inget tydligt bevis på det.[4]
Misslyckad integration i Sverige har lett till utanförskap?
Det finns analyser som jämför graden av framgång gällande integration av migranter i Sverige över tid och i jämförelse med andra länder, som visar att landets nutida sociala utmaningar inte är orsakade av misslyckad integration eftersom Sverige hittills faktiskt har lyckats ganska bra med integrationen. I synnerhet arbetsmarknadsintegrationen har varit en tydlig framgångsfaktor under åren 2008 – 2019 i Sverige i jämförelse med andra nordiska länder.[5] Över tid har klyftan mellan personer födda i Sverige och utrikes födda personer gällande graden av sysselsättning successivt minskat, bortsett från tiden under pandemin.[6] En aspekt som ofta lyfts i politiska debatten är att i jämförelse med andra länder är klyftan mellan personer födda i Sverige och utrikes födda personer gällande sysselsättning större i Sverige i jämförelse med andra länder.
Anledningen till det är egentligen inte den omtalade misslyckade integrationen, snarare beror det på att graden av sysselsättning bland personer födda i Sverige är jämförelsevis mycket högre, och i alla fall innan kriget i Ukraina har Sverige haft jämförelsevis mycket högre andel flyktingmigration i jämförelse med andra länder som har haft en jämförelsevis hög andel arbetskraftsmigration. Eftersom flyktingar av uppenbara skäl inte blir sysselsatta omedelbart när de anländer i mottagandelandet, då i jämförelse med exempelvis personer som flyttar utomlands för att arbeta och blir därmed sysselsatta mer eller mindre omedelbart efter ankomst, behöver flyktingar något längre tid på vägen till sysselsättning. Därför visar studier som analyserar graden av sysselsättning bland migranter över längre tid, att trots något längre startsträcka har Sverige hittills en hög grad av lyckad integration över tid.[7]
Konsekvensanalys av den restriktiva migrationspolitiken
Konsekvensanalysen i utkastet till lagrådsremiss Vissa skärpta villkor för anhöriginvandring och begränsade möjligheter till uppehållstillstånd av humanitära skäl kommer fram till att förslagen förväntas minska kostnaderna för staten, minska antalet nya asylsökande och förbättra integrationen. Som sagt innebär detta ytterligare förstärkt signalpolitik och nedskärningar i ett mottagandesystem som redan genomgått omfattande minskning i ambitionsnivå.
Med ett minskat antal asylsökande genom att införa begränsningar i omfattning av rätten till asyl innebär att individer i behov av internationellt skydd blir nekade sin rätt till sådant skydd för att nuvarande lag inte längre omfattar dem. Deras behov av internationellt skydd har inte upphört, behovet tillgodoses inte längre på grund av en snävare rättslig tillämpning av rätten till asyl. Dessa förslag kommer sannerligen minska antalet asylsökande, men det kommer att ske på bekostnad av fler individer som trots ett desperat behov av internationellt skydd inte kommer att beviljas sådant skydd. Utöver det potentiellt förödande utfallet för individen kommer detta också innebära påtagligt försämrad efterlevnad av Sveriges internationella förpliktelser inom asylrätt och mänskliga rättigheter.[8]
I linje med överenskommelsen mellan regeringen och Sverigedemokraterna är målsättningen även i det här ärendet att omfattningen av rätten till familjeåterförening ska ligga på lägsta nivå som är tillåtet enligt EU-rätt. Det kommer alltså innebära en försämring i situationen som redan är väldigt allvarlig. Rätten till familjeåterförening är redan nu strikt villkorad med omfattande försörjningskrav på anknytningspersonen och krav på bevis och annan dokumentation som både anknytningspersonen och anhöriga i fråga behöver på ett formellt korrekt sätt tillhandahålla under väldigt korta tidsfrister.
Det är vanligt förekommande, att enligt nuvarande regler nekas familjeåterförening för personer som inte uppfyller kraven som ställs för att beviljas familjeåterförening, utan att personerna har reella möjligheter att påverka sin situation. Exempelvis kan det vara mer eller mindre omöjligt att uppfylla de formella kraven på att få fram regelrätta ID-handlingar för anknytningspersonens anhöriga som ofta befinner sig i länder utan ett fungerande administrativt system och eventuellt vägrar myndigheterna i det landet att utfärda några ID-handlingar.[9] Att försörjningskravet blir omöjligt att uppfylla på grund av individens livssituation är till exempel en bristande tillgång till rätten till familjeåterförening enligt nuvarande regler.
Varje sådant ärende innebär en splittrad familj som utsätts för allvarliga inskränkningar av deras mänskliga rättigheter med potentiellt förödande konsekvenser för personens hälsa och livssituation. I kontexten av berättelser från asylsökande som beviljats asyl och sedan utsätts för pressen och påfrestningar från de nästan omöjliga kraven som de ska uppfylla för att kunna återförenas med sin familj och sedan traumat med ett avslag på ansökan om familjeåterförening, är det väldigt svårt att se logiken bakom påståendet att dessa krav skulle kunna gynna någons integration i Sverige. Mycket riktigt visar också analysen från Röda Korset att begränsad rätt till familjeåterförening leder till sämre hälsa och en svårare och längre väg till integration.[10] Härmed vill vi också lyfta fram bedömningen av Alingsås kommun i deras remissvar gällande det här ärendet där kommunen beskriver hur tillämpning av försörjningskravet kan leda till psykisk ohälsa och hopplöshet bland migranter som blivit åtskilda från sin familj. Därmed bedöms det att utökning av försörjningskravet kommer att leda till sämre integration av nyanlända samtidigt som efterlevnad av rätten till familjeåterförening försämras.[11]
Sammanfattningsvis, finns det övertygande bevis på att trots minskat antal nya asylsökande kommer begränsningarna i rätten till uppehållstillstånd och familjeåterförening inte leda till bättre integration. Tvärtom, sådan politisk inriktning kommer att försämra Sveriges efterlevnad av mänskliga rättigheter och leda till försämrad integration. Dessa långtgående konsekvenser är oproportionerligt stora i jämförelse med den ekonomiska besparingen för staten i ärendet som bedöms vara så begränsad att det inte ens påverkar anslagets storlek. Det kan till och med ifrågasättas om dessa förslag kommer att leda till en besparing för staten över huvud taget. Enligt bedömningen från Alingsås kommun kommer kostnaderna antagligen indirekt öka i form av kostnader för att åtgärda försämrad hälsa hos migranter.[12] Det verkar som att den nuvarande konsekvensanalysen som ligger till grund för förslagen saknar en kostnadsanalys för de kostnader som uppstår i form av insatser och medel för att åtgärda konsekvenser såsom försämrad integration och hälsa för migranter.
Analys utifrån artikel 14 och artikel 8 i Europakonventionen
Under punkt 4.3 presenteras förslaget att begränsa möjligheter till undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring för vissa skyddsbehövande. Under skälen för förslagen finns en kortfattad förklaring till hur förslagen är utformade utifrån artikel 8 i den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) som fastslår rätten till respekt för familjeliv. Sedan nämns också att artikel 14 i Europakonventionen innehåller ett förbud mot diskriminering i vad som gäller åtnjutande av de fri- och rättigheter som fastställs i konventionen. Olyckligtvis följs det inte upp med en analys och förklaring till huruvida förslagen är utformade utifrån artikel 14 och därmed också följer diskrimineringsförbudet i enlighet med konventionen. Utifrån statens skyldigheter enligt Europakonventionen anser vi att regeringen inte ska gå vidare med dessa förslag i avsaknad av en analys som skulle säkerställa att förslagen inte bryter mot Europakonventionens artikel 14, läst tillsammans med andra artiklar i konventionen såsom artikel 8.
För att belysa innehållet i artikel 14 läst tillsammans med artikel 8 i Europakonventionen, och för att förklara betydelsen av en analys utifrån dessa bestämmelser ska vi härnäst problematisera kring några aspekter i förslagen utifrån Europadomstolens dom i mål Biao mot Danmark den 24 maj 2016.
Artikel 14 i Europakonventionen fastslår ett förbud mot diskriminering i vad som gäller åtnjutande av alla fri- och rättigheter som fastställs i konventionen. Alltså, de rättigheter som finns för alla ska kunna åtnjutas av alla individer utan diskriminering. Artikel 8 i konventionen fastställer rätten till respekt för privat- och familjeliv. Därmed fastställer artikel 8 läst tillsammans med artikel 14 att rätten till respekt för privat- och familjeliv ska kunna åtnjutas av alla individer utan diskriminering. Huruvida en skyddsbehövande person tillgodoses rätten till familjeåterförening kan vara avgörande utifrån personens möjligheter att åtnjuta sin rätt till respekt för familjeliv.[13]
Diskriminering i det här fallet definieras som avsiktlig eller även oavsiktlig åtskillnad i möjligheter till att åtnjuta individens rätt till respekt för familjeliv baserad på individens identitetsstatus eller egenskaper. För att en sådan åtskillnad ska räknas som diskriminering behöver det vara tydligt att i två jämförbara situationer uppstår det en åtskillnad mellan individer baserad på deras identitetsstatus eller egenskaper. Dessutom anses som diskriminering åtskillnader orsakade av åtgärder som saknar ett ändamål eller inte är proportionerliga i relation till avsedda ändamålet.
Ett försörjningskrav för familjeåterförening medför en framträdande risk att utgöra diskriminering mot individer som på grund av exempelvis funktionsnedsättning eller annan del av sin identitet inte kan uppfylla försörjningskravet och därmed inte kan åtnjuta sin rätt till familjeåterförening. Att utesluta just gruppen migranter med funktionsnedsättning från rätten till familjeåterförening utifrån att de inte uppfyller försörjningskravet förtjänar inget rimligt ändamål.[14] Dessutom i och med att utebliven eller starkt begränsad rätt till familjeåterförening också oftast har en långtgående effekt på anknytningspersonens liv och även familjemedlemmars liv i form av exempelvis starkt försämrad psykisk och ibland även fysisk hälsa samt försämrad integration, blir negativa effekter av försörjningskravet oproportionerligt stora. Därför är det viktigt att migranter med funktionsnedsättning som på grund av sin funktionsnedsättning inte kan uppfylla försörjningskravet undantas så att de kan åtnjuta sin rätt till familjeåterförening utan diskriminering.
Undantag från försörjningskravet har hittills varit ett avgörande rekvisit för dessa personer så att de i vissa fall kunnat kringgå försörjningskravet och åtnjuta sin rätt till familjeåterförening utan diskriminering kopplad till deras funktionsnedsättning eller annan del av deras identitet. Redan nu när det finns möjligheter till undantag från försörjningskravet är diskriminering gällande åtnjutande av rätten till familjeåterförening tyvärr ganska vanligt förekommande för migranter med funktionsnedsättning. Detta händer ofta för att även i nuvarande lagstiftning är undantagen från försörjningskravet formulerade så snävt, att många migranter med funktionsnedsättning inte anses omfattas av undantagen trots den s.k. ventilen i 5 kap. 3 f § UtlL (jfr prop. 2020/21:191 s. 112). Exempelvis är det ganska vanligt förekommande att tidsfristen på tre månader blir för kort för att individen ska hinna med all logistik och alla formaliteter som hör till en regelrätt ansökan om familjeåterförening.[15] Det är viktigt att nämna här att i praxis tillämpas inte den s.k. ventilen i fallen där försörjningskravet gäller en migrant med funktionsnedsättning.
Därför, om regeringen går vidare med förslagen att införa ytterligare begränsningar gällande undantag från försörjningskravet kommer det med stor sannolikhet leda till en kraftig ökning i förekomsten av diskriminering mot migranter med funktionsnedsättning i vad som gäller åtnjutande av rätten till familjeåterförening. Detta kommer därmed innebära försämrad efterlevnad av artikel 8 läst tillsammans med artikel 14 i Europakonventionen.
Avrådan från utökat försörjningskrav
Utifrån analysen av artikel 8 läst tillsammans med artikel 14 i Europakonventionen anser vi att det behövs en utökning av undantagen från försörjningskravet för migranter med funktionsnedsättning som annars riskerar att utsättas för diskriminering gällande rätten till familjeåterförening när försörjningskravet tillämpas. Därför avråder vi starkt från att gå vidare med förslaget att begränsa möjligheter till undantag från försörjningskravet vid familjeåterförening som föreslås under punkt 4.3.
Under punkt 4.1 föreslås att kravet på en anknytningsperson med tidsbegränsat uppehållstillstånd att ha välgrundade utsikter att beviljas uppehållstillstånd under längre tid ska utökas till ett krav på att anknytningspersonen ska ha välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd. Enligt gällande regler för varaktiga (permanenta) uppehållstillstånd i Sverige måste personer oftast uppfylla försörjningskravet för att ha rätt till ett sådant uppehållstillstånd. Så, om regeringen går vidare med förslaget att tillämpa ett krav på att anknytningspersonen ska ha välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd, kommer det i sin tur innebära att de i princip bara kan vara anknytningsperson och åtnjuta sin rätt till familjeåterförening om de kan uppfylla försörjningskravet. I slutänden kommer det betyda att rätten till familjeåterförening blir reserverad endast för personer som kan uppfylla försörjningskravet utifrån gällande regler för beviljandet av permanenta uppehållstillstånd i Sverige.
Det innebär att migranter med funktionsnedsättning i stort sätt utesluts från rätten till familjeåterförening eftersom de inte kommer att kunna ha välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd om de på grund av sin funktionsnedsättning inte kan uppfylla försörjningskravet. Redan i nuvarande praxis är det vanligt förekommande att migranter med funktionsnedsättning inte får permanenta uppehållstillstånd eftersom de inte kan uppfylla försörjningskravet. Utifrån analysen av artikel 8 läst tillsammans med artikel 14 i Europakonventionen anser vi att förslaget under punkt 4.1 kommer leda till avsevärt sämre efterlevnad av Europakonventionens artikel 8 läst tillsammans med artikel 14. Därför avråder vi starkt från att kravet på en anknytningsperson med tidsbegränsat uppehållstillstånd att ha välgrundade utsikter att beviljas uppehållstillstånd under längre tid utökas till ett krav på att anknytningspersonen ska ha välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd.
Datum: 31 mars 2023
Mari Siilsalu
Jurist
Independent Living Institute
Jamie Bolling
Verksamhetsledare
Independent Living Institute
[1] Finansdepartementet, Prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 8 – https://www.regeringen.se/rattsliga-dokument/proposition/2022/11/prop.-2022231
[2] Nordiska ministerrådet (2022) Implementation of temporary protection for refugees from Ukraine – A systematic review of the Nordic countries. (2022:026) https://pub.norden.org/nord2022-026/#
[3] Arena Ide (2023) “Integrationens slut – en analys av Tidöavtalet” s 43 https://arenaide.se/rapporter/integrationens-slut/
[4] Arena Ide (2023) “Integrationens slut – en analys av Tidöavtalet” https://arenaide.se/rapporter/integrationens-slut/
[5] Hernes, V., Bolvig I. & Liljeberg L. (2022). Scandinavian integration policies for refugees – An updated comparative analysis of qualification and labour-market integration outcomes. (TemaNord 2022:534) Nordiska ministerrådet. https://pub.norden.org/temanord2022-534/#
[6] Åslund, O. (2022). Kvinnor och män och meningsfull etablering. I Ilera seminarium – Hur kan utrikes födda kvinnors etablering på arbetsmarknaden förbättras? http://ilerasvenska.se/files/PP-bilder/etableringutrikesfddakvinnorileradec2022opdf.pdf
[7] Arena Ide (2023) “Integrationens slut – en analys av Tidöavtalet” https://arenaide.se/rapporter/integrationens-slut/
[8] Asylrättscentrum (2020) “Asylrättscentrums remissvar på utredningen En långsiktigt hållbar migrationspolitik (SOU 2020:54)” https://www.regeringen.se/remisser/2020/10/remiss-av-sou-202054-en-langsiktigt-hallbar-migrationspolitik/
[9] Flyktinggruppernas Riksråd (2022) “Goda Råd – till dig som söker asyl i Sverige” https://farr.se/goda-rad/
[10] Röda Korset (2023) Ståndpunkter: Uppdrag familjeåterförening. https://www.rodakorset.se/who-we-are/fakta-och-standpunkter/standpunkter/uppdrag-familjeaterforening/
[11] Alingsås kommun (2023) “Bilaga svar på remiss: Utkast till lagrådsremiss – Vissa skärpta villkor för anhöriginvandring och begränsade möjligheter till uppehållstillstånd av humanitära skäl” https://www.regeringen.se/remisser/2023/02/remiss-av-utkast-till-lagradsremiss-vissa-skarpta-villkor-for-anhoriginvandring-och-begransade-mojligheter-till-uppehallstillstand-av-humanitara-skal/
[12] Alingsås kommun (2023) “Bilaga svar på remiss: Utkast till lagrådsremiss – Vissa skärpta villkor för anhöriginvandring och begränsade möjligheter till uppehållstillstånd av humanitära skäl” https://www.regeringen.se/remisser/2023/02/remiss-av-utkast-till-lagradsremiss-vissa-skarpta-villkor-for-anhoriginvandring-och-begransade-mojligheter-till-uppehallstillstand-av-humanitara-skal/
[13] Migrationsöverdomstolen. Dom MIG 2018:20 13 november 2018 https://www.domstol.se/globalassets/filer/domstol/migrationsoverdomstolen/avgoranden/2018/referat-i-mal-nr-um-5407-18.pdf
[14] Myndigheten för delaktighet (2020) “Yttrande över betänkandet En långsiktigt hållbar migrationspolitik (SOU 2020:54)” https://www.regeringen.se/remisser/2020/10/remiss-av-sou-202054-en-langsiktigt-hallbar-migrationspolitik/
[15] United Nations High Commissioner for Refugees Representation for the Nordic and Baltic Countries (2020) “UNHCR observations on the proposed legislative amendments to the Swedish Aliens Act – Report by the Cross-party Committee of Inquiry on Migration” https://www.refworld.org/docid/5fe9c7074.html